新秩序的结构

在未得缓解的紧张局势下,新的政治秩序有站稳脚跟的艰苦工作要做。简要叙述1912年春新的政治秩序的结构,对勾画主要事件是必要的准备。

根据革命后谈判达成的协议,由袁世凯出任总统。他宣读了革命领导人物起草的、类似1912年《临时约法》的誓词。但是,新的《约法》赋予总统相当大的行政权。要弹劾他是不容易的;理论上他是全中国陆海军的统帅;再者,理论上他有任命官员的广泛权力。他同内阁总理和内阁共同承担责任,而内阁总理和内阁是他在征得参议会或称国会的同意后任命的。第一任内阁总理是袁的老同事唐绍仪,他对革命方面的同情出人意料地坚持到革命以后。

民国第一届临时参议院由各省代表组成,每省代表五名。参议院里没有任何重要的保皇党集团,但主要革命党同盟会的信徒也只拥有不到1/3的席位。这反映出,同盟会不能控制半数以上即使是参加了革命的各省的政府。其他的主要政党既不代表先前从同盟会分裂出来的派别,也不代表官吏和绅士的改良主义立宪运动,这些官吏和绅士只是在革命中——有的是革命后——才选定共和体制的。这一届参议院的主要成就是制订了指导选举持久的两院制议会和新的省议会的法规。(各省新的议会实际上是1913年上半年建立的)。另外一个成就是,抵制了袁为建立一个要求各省服从的行政机器所作的努力。

在大多数的省里,政治领导人来自两种机构:一是军队,特别是清朝末年在各地建立的现代化新军的领导人;二是各省的议会。虽然爆发革命经常是从下层开始的,但当此清朝当局土崩瓦解之际,巩固政权的还是这两个集团中的人。各省的最高行政长官是都督。如果我们把满洲几省和甘肃排除在外,因为那里的情况不同,难于比较,余下的内地17省中,在1912年仲夏有12省的都督是军人。(这12人中有6人是日本士官学校的中国毕业生)。有5位都督没有当过军人,其中2人来自清帝退伍前没有参加革命的省。军队和省议会的比重各省不同。在云南,新军的军官牢固地控制了省政府。在湖南,他们让位给来自省议会的领袖们。在几个省内,革命党及其支持者是第三势力,并有可能甚至在广东这样的省里掌握省政府。在某些情况下,如在湖北、江苏,军队的许多重要部门,不一定包括都督在内,是革命党的支持者,或者跟它一样都持相对激进的观点。由此产生的政治状况经常是相当混乱的。值得注意的是,在先前闹革命的各省中,多数省都有凝聚力,足以防止北京在当地插进其权势人物。仅在北方三省,即直隶、河南、山东,以及可以勉强算上的满洲,袁才能够单方面地任命重要官员。

多数省政府不仅不受北京的控制,而且还能积聚足够的力量阻止下级行政单位分裂出去。在几个省内,巩固省的权力是一个艰难的过程。扩大革命地区的方式之一,是建立省以下的、往往是府一级的革命政府。它们之隶属于省政府,经常不是迅速地或彻底地完成的。但是,同北京在先前闹革命的省里所拥有的权力相比较,1912年年底省政府在自己辖区内的财政权和人事任免权是很广泛的。这种状况部分地是由革命环境造成的,因为革命的第一个行动就是破坏中央的权力,采用的形式就是内部分权。这种状况的出现,在很大程度上还因为有这么一种主张在起作用,这种主张是,面对僵硬的中央集权——它被认为是清朝统治,特别是清朝最后几年统治的特征——各省坚持自治最符合中国的利益。

在省自治情况的诸多描述中,有上海年轻记者戴季陶1912年写的下面一段话:“省之地位,对于地方则为最高之行政区域,对于中央则为最大之自治范围。盖欲达共和之目的,非求民权之发达不可,而求民权之发达,则非扩充自治之范围不可也”。戴指出,中央集权的拥护者辩解说:“中国之所以不发达者,一般人士每论为地方之见太深,故此省与彼省隔,此府与彼府隔……”但戴要把这一论点颠倒过来。中国太大,人口太多,不能通过中央集权的机构来统治,中央集权的机构在帝国时期经常造成衰败和崩溃。“由此言之,中国之所以不发达者,正以中央集权思想过深,地方自治观念甚微”。戴认为,省自治以及民选省长,是国家政治进步和安定的关键。

这种情绪,完全同包括国家总统在内的北京官僚的情绪相反。戴的分析也意味着,需要制止省级以下的地区试图避开省的权力。

各省的省政府在各自省内扩大权力方面所取得的实际成果大不相同。清朝末年,已经开始在县和县以下的级别上建立自治的咨议局和议会。革命后这类团体的影响迅速增加。按照清朝的计划,这些地方代表机关应该在中央任命的官吏指导下,处理和资助一系列地方改革,特别是教育方面的改革。革命了,许多地方议会政治上就放肆起来,擅自挑选他们的行政长官,包括县知事。这种过分的自信心,同一个持续了几世纪的政治思想流派相协调,这个政治思想流派竭力促进地方名流和行政长官之间更密切的、更有机的联系。作为1912年和1913年的一个实际问题,这不仅违背了北京的中央集权主义分子在中国政治组织问题上所持的观点,而且也是对省当局的蔑视。一般说来是省当局胜利了。但从这几年各省的预算来判断,他们的胜利常常只是部分的胜利,因为同清朝统治下多数省的情况相比较,被县里截留的税收似乎更加增多了。

同时,革命后扩大了的军队向各省征收的税款大大增加。尽管在清帝退位以前就裁减了一些军队,参加了革命的各省在多数情况下仍然保留了各种各样的军队,有的是清朝遗留下来的,有的是在革命过程中招募的。不付清长期拖欠的军饷,遣散士兵是不容易办到的;但保留他们的时间越长,拖欠他们的军饷就越多,他们就越有可能发动骚乱,从事抢劫。例如在江苏,据一位日本领事估计,清朝统治末年该省有44000名军人,到革命时数目就增加到180000人,经过一番大力裁撤遣散之后,1912年8月各种军事单位还有100000人。全国性的精确数字只不过是一种估计。北京政府同外国银行谈判贷款,以便用其一部分去支付裁减军队所需的费用,关于全国武装人员的人数,它使用了800000这个数字。在保留这种地方供养的部队期间,它们既加强了又削弱了省。它们对防范北京当局提供了准备;但它们耗尽了省预算的资金,不然这些资金就可用来资助改革,为省自治注入活力。1912年和1913年继续进行裁军。因此,到了1913年春,在相当现代化的或正规的部队中大约有50万军队。但是,在大多数过去闹过革命的省中,军队经费的筹措和指挥仍然是省的责任,直到1913年夏袁向省自治发起武装进攻为止。

尽管发生过以反对实际上已经拖欠了军饷或有兆头要欠军饷为特征的多次兵变,但军队并不反对社会秩序,也没有向当时名流集团的支配地位挑战。农村也不是长期处于骚动状态。关于盗匪活动的报道已经习以为常,时而会有村庄起来暴乱,反对苛捐杂税和贪官污吏。但是,经常都遭到镇压,农村的动乱在二次革命前没有达到值得全国重视的规模。来自下面的威胁,即使是分散的、无组织的,也引起了当地社会政治领导的全神贯注。当国家的领导在试行自由主义政治的时候,来自下面的威胁被顺利地控制住了。


 




戴季陶:《戴天仇文集》(台北重印版,1962年),第187—195页。
驻南京领事船津致外相内田的密报,38号(1912823日),日本外务省缩微胶卷,MT5.1.10.5—1
日本参谋本部《革命后中国各省军事力量变化表》,1913310日,日本外务省缩微胶卷,MT5.1.10.5—1463卷,第420—421页。